Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes in der Kritik der Verbände
Freiwillige Verpflichtungen sind keine Basis

14.04.2020 Das Bundeskabinett hat Mitte Februar auf Vorschlag von Bundesumweltministerin Svenja Schulze den Gesetzesentwurf zur Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes auf den Weg gebracht. Die Bundesregierung will damit die Abfallvermeidung verbessern und das Recycling verstärken. Trotz guter Ansätze hagelt es Kritik aus den Verbänden.

Die Bundesregierung möchte mit der Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes die Abfallvermeidung verbessern und das Recycling verstärken.
© Foto: M. Boeckh
Die Bundesregierung möchte mit der Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes die Abfallvermeidung verbessern und das Recycling verstärken.
„Die Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes legt die Grundlagen für wichtige Fortschritte auf dem Weg hin zu weniger Abfall und mehr Recycling“, meint Bundesumweltministerin Svenja Schulze. „Mit drei zentralen Maßnahmen nehmen wir den Bund, aber auch Hersteller und Händler stärker als bisher in die Verantwortung: Recycelte Produkte bekommen Vorrang in der öffentlichen Beschaffung. Mit der neuen ‚Obhutspflicht‘ hat der Staat in Zukunft erstmals rechtliche Handhabe gegen die Vernichtung von Neuware oder Retouren. Wer Einwegprodukte wie To-go-Becher oder Zigarettenkippen in Verkehr bringt, muss sich an den Reinigungskosten von Parks und Straßen beteiligen.“

Die neuen Regeln zur öffentlichen Beschaffung zielten darauf, die Nachfrage nach recyceltem Material zu erhöhen. Auch in den eigenen Büros möchte die Ministerin damit anfangen: Künftig sollen die 6000 Beschaffungsstellen in Bundesbehörden sowie bundeseigenen und vom Bund beherrschten Unternehmen Produkte aus Recycling gegenüber Neuanfertigungen bevorzugen. Auf Grundlage des neuen Gesetzes müssen sie – sofern keine unzumutbaren Mehrkosten entstehen – beim Einkauf Produkte bevorzugen, die rohstoffschonend, abfallarm, reparierbar, schadstoffarm und recyclingfähig sind.

Wider die Warenvernichtung

Ein neues Element in der Produktverantwortung ist die sogenannte Obhutspflicht. Mit ihr möchte die Bundesregierung Hersteller und Händler stärker in die Verantwortung nehmen. „Mit der Obhutspflicht schafft der Bund erstmals eine gesetzliche Grundlage, um der Vernichtung von Retouren und Warenüberhängen einen Riegel vorzuschieben. Damit sind wir in der Europäischen Union die ersten“, sagte Svenja Schulze.
Ein neues Element in der Produktverantwortung ist die sogenannte Obhutspflicht. Mit ihr möchte die Bundesregierung Hersteller und Händler stärker in die Verantwortung nehmen – auch und gerade den Online-Handel. © Foto: pixabay / falco
Ein neues Element in der Produktverantwortung ist die sogenannte Obhutspflicht. Mit ihr möchte die Bundesregierung Hersteller und Händler stärker in die Verantwortung nehmen – auch und gerade den Online-Handel.

Um das bisher sehr intransparente Vorgehen mancher Händler systematisch auszuleuchten, erarbeitet das BMU derzeit eine Transparenzverordnung. Die dafür nötige gesetzliche Grundlage enthält das novellierte Kreislaufwirtschaftsgesetz. Hersteller und Händler müssen dann deutlich nachvollzierbar dokumentieren, wie sie mit nicht verkauften Waren umgehen. Eine Möglichkeit ist, diese Produkte günstiger zu verkaufen oder zu spenden.

Für die Reinigung von Parks und Straßen kommen bislang allein die Bürger über kommunale Gebühren auf. Das soll sich mit dem neuen Gesetz ändern. Hersteller und Vertreiber von Einweg-Produkten aus Kunststoff sollen sich künftig an den Kosten für die Säuberung des öffentlichen Raums beteiligen. „Das Ziel ist klar: Wir wollen eine saubere Umwelt, in der weder Müll noch giftige Kippen rumliegen“, so die Ministerin.

Die Kabinettsentscheidung wird von praktisch allen Verbänden zwar als Schritt in die richtige Richtung gewertet, aber die Defizite sorgen für Ablehnung und Wünsche nach Verbesserungen.  
Kommunen tragen die Reinigungskosten für Litteringprodukte wie Kaugummis bislang alleine. Der VKU fordert, auch andere Produkte mit einem hohen Reinigungsaufwand mit einer Herstellerverantwortung zu belegen. Die Stadt Siegburg versuchte schon 2006, mit flapsigen Plakatsprüchen dem Litteringproblem zu begegnen. © Foto: Stadt Siegburg
Kommunen tragen die Reinigungskosten für Litteringprodukte wie Kaugummis bislang alleine. Der VKU fordert, auch andere Produkte mit einem hohen Reinigungsaufwand mit einer Herstellerverantwortung zu belegen. Die Stadt Siegburg versuchte schon 2006, mit flapsigen Plakatsprüchen dem Litteringproblem zu begegnen.

Der BDE Bundesverband der Deutschen Entsorgungs-, Wasser- und Rohstoffwirtschaft e.V. bekräftigt seine Kritik an der Vorlage. BDE-Präsident Peter Kurth: „Der wenig ambitionierte Entwurf des Bundesumweltministeriums ist in den Beratungen mit den anderen Ressorts nochmals verwässert worden. Von einer Rohstoffwende ist nichts zu spüren. Es bleibt bei Ankündigungen.“

Entwurf wenig mutig

Zwar begrüßt der BDE, dass die Regelung zur sogenannten nachhaltigen öffentlichen Beschaffung (§ 45 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes), also z.B. die Beschaffung von Produkten mit hohem Rezyklatanteil, auch mit dem Regierungsentwurf geschärft wird. Kurth: „Leider war schon der erste Entwurf wenig mutig. Jetzt sind auch noch weitere Weich-Macher – wie der Ausschluss von Rechtsansprüchen Dritter – hinzugekommen. Nötig wären aber Stark-Macher. Schon heute soll eine Vielzahl von gesetzlichen Regelungen die nachhaltige Beschaffung stärken. Tatsächlich scheitert es an der täglichen Beschaffungspraxis, dass die bestehenden Möglichkeiten für einen verstärkten Einsatz von Rezyklaten in Produkten oder von Ersatzbaustoffen bei Bauprojekten in der Praxis genutzt werden.

Der BDE-Präsident bekräftigte die Forderung nach einer ‚Umkehr der Beweislast‘: Derjenige, der nicht nachhaltig beschaffen will, sollte sich erklären müssen. Anders ausgedrückt: Derjenige Beschaffer, der ausschließlich aus Primärrohstoffen hergestellte Güter einkaufen will, oder solche aus Rezyklaten hergestellte ausschließen möchte, sollte dies nachvollziehbar besonders begründen und im Vergabeverfahren auch dokumentieren.
Für die Reinigung von Parks und Straßen kommen bislang allein die Bürger über kommunale Gebühren auf. Das soll sich mit dem neuen Gesetz ändern. © Foto: M. Boeckh
Für die Reinigung von Parks und Straßen kommen bislang allein die Bürger über kommunale Gebühren auf. Das soll sich mit dem neuen Gesetz ändern.

Als „großen Fehler“ bezeichnete es Kurth, auf die Verankerung der vom BMU initiierten Rezyklat-Initiative im Kreislaufwirtschaftsgesetz zu verzichten. So ist die im Referentenentwurf noch enthaltene Verordnungsermächtigung, nach der bestimmte Erzeugnisse nur in bestimmter, das Recycling fördernder Weise, insbesondere unter dem Einsatz von Recyclingrohstoffen – besonders Rezyklate – in Verkehr gebracht werden dürfen, gestrichen worden. Kurth: „Die Bundesregierung lässt hier eine wichtige Chance ungenutzt. Das Instrument ‚Minimal Content‘, also ein verpflichtender Rezyklatanteil in bestimmten Produkten, ist essenziell zur Förderung der Rohstoffwende. Freiwillige Verpflichtungen der produzierenden Industrie sind keine Basis, um darauf millionen schwere Investitionen in neue Recyclinganlagen zu gründen. “

Positiv wertet der BDE das Nachschärfen der Novelle beim Recyclinglabel. Kurth: „Ein Recyclinglabel, also die angedachte Kennzeichnung für Verbraucher mit Aussagen über die Recyclingfähigkeit von Produkten einerseits wie auch den tatsächlichen Rezyklateinsatz in Produkten andererseits ist richtig und wird von uns begrüßt. Letztlich brauchen aber auch Beschaffer, die ökologisch handeln wollen, einen schnellen Überblick. Ein Kennzeichnungssystem könnte zum Beispiel auch zentral im Rahmen eines im Internet abrufbaren Registers geführt werden.“

Der bvse-Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung begrüßt die Novelle ausdrücklich; allerdings bleibe sie, so der bvse, sehr deutlich hinter ihren Möglichkeiten zurück. Der bvse begrüßt ausdrücklich, dass der neue Entwurf eine kommunale Klagebefugnis im Anzeigeverfahren für gewerbliche Sammlungen nicht mehr vorsieht. Ein Festhalten an dem ursprünglichen Vorhaben hätte private Sammlungsstrukturen zugunsten der Kommunen weiter geschwächt.
Die Berechnung der Recyclingquoten soll künftig nicht mehr input- sondern outputbezogen erfolgen. © Foto: M. Boeckh
Die Berechnung der Recyclingquoten soll künftig nicht mehr input- sondern outputbezogen erfolgen.

Allerdings sieht der bvse an anderer Stelle ein Problem: Der neue Gesetzesentwurf sieht nicht nur vor, dass die Herstellerverantwortung nicht nur die freiwillige Rücknahme von selbst in den Verkehr gebrachten Produkten beinhaltet, sondern wird auch auf Produkte anderer Hersteller erweitert. „Die Erweiterung auf Produkte anderer Hersteller birgt allerdings enorme Risiken. Diese kann zukünftig bereits dann möglich sein, wenn die Rücknahme und Verwertung mindestens gleichwertig zu dem des öffentlichen rechtlichen Entsorgungsträgers ist. Die gut etablierten Sammelstrukturen, zum Beispiel im Alttextilbereich, würden dadurch gefährdet werden, denn es ist zu erwarten, dass die Hersteller bei der freiwilligen Rücknahme ihren Fokus auf die hochwertigen Materialien legen“, kritisiert bvse-Hauptgeschäftsführer Eric Rehbock.

Regelung als Mogelpackung

Noch einmal deutlich verschlechtert hat sich nach Meinung des bvse der § 45 „Pflichten der öffentlichen Hand“. Diese Regelung soll eigentlich dazu dienen, dem Markt der Recyclingprodukte einen deutlichen und nachhaltigen Impuls zu geben. Rehbock: „Leider entpuppt sich diese Regelung inzwischen als eine Art Mogelpackung.“ Es müsste eine jährliche Berichtspflicht eingeführt werden, um transparent zu machen, ob die angestrebte Bevorzugung von Recyclingprodukten tatsächlich umgesetzt wird.

Kritik kommt auch vom Verband kommunaler Unternehmen e.V. (VKU). VKU-Vizepräsident Patrick Hasenkamp: „Im Hinblick auf die ökologischen Ziele der EU-Abfallrahmenrichtlinie hat das Bundesumweltministerium einen guten Entwurf erarbeitet. Sorge bereitet uns allerdings die mögliche Schwächung kommunaler Erfassungsstrukturen durch die jetzt dem Bundeskabinett vorliegende Fassung.“ Und Hasenkamp weiter: „Wir begrüßen, dass das Bundeskabinett eine Obhutspflicht für den Versandhandel einführen möchte, der die Vernichtung von Retouren unterbinden soll. Auch in anderen Bereichen bewirkt der Online-Handel leider ökologische Rückschritte: Die wachsende Menge an Kartonagen belastet die kommunale Altpapiersammlung, und die eigentlich vorgeschriebene Rücknahme von Elektroaltgeräten funktioniert kaum. Hier muss dringend gegengesteuert und der Online-Handel an seine ökologische Verantwortung erinnert werden.“

Herstellerverantwortung für alle

Erstmals nimmt das Kreislaufwirtschaftsgesetz die Produkte in den Blick, die besonders häufig unachtsam weggeworfen werden und schafft die Rechtsgrundlage für die künftige Beteiligung der Hersteller an den Reinigungskosten ihrer Produkte – eine Vorgabe, die die EU-Kunststoffrichtlinie macht. Hasenkamp: „Wir würden uns wünschen, dass der Gesetzgeber hier grundsätzlich alle litteringintensiven Produkte in die Herstellerverantwortung einbezieht und nicht nur ganz bestimmte Einwegkunststoff-Produkte, wie es die Kunststoffrichtlinie vorgibt. Warum wird die Chance nicht genutzt, auch andere Produkte mit einem hohen Reinigungsaufwand, wie Kaugummis, mit einer Herstellerverantwortung zu belegen? Der Gesetzgeber sollte sich diese Handlungsoption jedenfalls nicht verbauen.“
Der VKU begrüßt, dass mit der Obhutspflicht für den Versandhandel die Vernichtung von Retouren unterbunden werden soll. © Foto: M. Boeckh
Der VKU begrüßt, dass mit der Obhutspflicht für den Versandhandel die Vernichtung von Retouren unterbunden werden soll.

Positiv sieht der VKU die Tatsache, dass die Berechnung der Recyclingquoten nicht mehr input- sondern outputbezogen erfolgen wird. Hasenkamp: „Gut, dass dieser Missstand angegangen wird. Die Branche braucht endlich aussagekräftige Quoten. Klar ist aber auch, dass dies die deutsche Entsorgungswirtschaft vor erhebliche Herausforderungen stellt. Die Quoten werden erst einmal niedriger ausfallen als bisher – die Anforderungen bleiben. Umso wichtiger ist es, die kommunale Getrennterfassung zu stärken – eine der wichtigsten Voraussetzungen für hochwertiges Recycling.“

Keine Abfallvermeidung

Kritik an der Novelle kommt auch vom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND): „In der Neufassung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes wird die Verantwortung der Hersteller für ihre Produkte erweitert. Endlich finden sich darin auch Vorgaben für die öffentliche Beschaffung und eine Stärkung der Abfallberatung. Das alles ist begrüßenswert, nur fehlt es leider immer noch an konkreten Zielvorgaben und Maßnahmen für die Abfallvermeidung“, erklärt Rolf Buschmann, Experte für Kreislaufwirtschaft beim BUND. Ohne solche Ziele und Maßnahmen für die notwendige absolute Reduktion des Abfallaufkommens gehe es aber nicht.

Das Recht auf Reparatur und Wiederverwendung von Produkten bleibe ebenso ausgeklammert wie Einführung von Mindestquoten von Rezyklatverwendung bei neuen Produkten. „In der Novelle fehlen viele wichtige Maßnahmen, sie muss überarbeitet werden“, fordert Buschmann.

Ähnlich äußert sich auch die Deutsche Umwelthilfe (DUH). Sie kritisiert das fehlende, aber dringend benötigte Abfallvermeidungsziel gegen die immer größer werdenden Müllmengen. Anders als von Bundesumweltministerin Svenja Schulze im Juni 2019 angekündigt, stoppe das Gesetz die unnötige Vernichtung neuwertiger Waren nicht. Die Recyclingquote für Siedlungsabfälle von nur 65 Prozent bis 2035 sei viel zu niedrig angesetzt. Um den Einsatz von Recyclingmaterial voran zu bringen, wäre zudem die Festlegung von Mindesteinsatzquoten notwendig. Diese fehlen jedoch im neuen Gesetz. Die DUH ruft die Bundesländer ebenfalls auf, das Gesetz im Bundesrat zu stoppen und Verbesserungen einzufordern.

Nach der jüngsten Kabinettentscheidung wird das parlamentarische Verfahren eingeleitet. Parallel erfolgt die sogenannte Notifizierung des Entwurfs bei der Europäischen Kommission. Der Gesetzesentwurf ist unter www.bmu.de/GE856 nachzulesen.

Ein Beitrag von Martin Boeckh

Fachartikel aus dem ENTSORGA-Magazin Nr. 1/2020

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